海洋保护区是在保护谁?

时间:19-12-24 栏目:海底世界 作者:wenkula 评论:0 点击: 213 次



澎湖南方四岛是2014年台湾成立的第二座海洋国家公园。黑水沟旁的东吉是四个主要岛屿中最大的岛,港口外就是丰


澎湖南方四岛是2014年台湾成立的第二座海洋国家公园。黑水沟旁的东吉是四个主要岛屿中最大的岛,港口外就是丰富的海洋世界。摄影:张朝胜。


位在台湾东南海域的兰屿,当地的达悟人现今仍然使用传统的人力拼板舟,出海捕鱼。摄影:汤谷明。


位在台湾东南海域的兰屿,当地的达悟人现今仍然使用传统的人力拼板舟,出海捕鱼。摄影:汤谷明。


(神秘的地球报道)据美国国家地理(孙介珩):2014年《生物保育期刊》(Conservation Biology)刊登了一篇由环境学者ECM PARSONS等人选出的海洋71个问题(分为八大类),显示出全球海洋面临的多重问题。台湾四面环海,从这71个问题中,我们开始省思,台湾的海洋怎么了?我们重新认识了台湾丰盛的海洋资源,以及危害海洋资源的各种可能原因。在这些复杂难解的海洋议题中,我们该如何在海洋资源落入难以复原的深渊前,保护这片带给我们生命的丰饶之海。此篇谈到的「禁捕区」,也是海洋71个问题中,第一类第6项所提出的「禁捕区,在哪些情况下能对周边渔业提供助益?」。


2014年某日,我在澎湖参加一场「南方四岛国家公园」的保育讲座,由于再过不久,这座国家公园就要正式挂牌,成为我国自「东沙环礁国家公园」之后第二座海洋国家公园,因此现场气氛是欢愉的,大家都期望这座由澎湖南边海域的四座岛屿:东吉屿、西吉屿、东屿坪屿、西屿坪屿及周边岛礁所组成的海洋保护区,能够成为台湾海洋保育的新亮点。然而,当台上长官致词结束走下台时,会议厅的后方传出了骚动,许多人都向后望,只见后排穿着朴素的一老年一壮年躬起身,老人家指着台前的长官,用不小的声量喊道:「保护区保护区,我们抓胡仔的都要没饭吃了,当官的是要保护胡仔还是要保护我们啊?」(「鱼」在澎湖腔闽南语之发音为「胡」)当然,他们很快就被旁边的人给劝下,坐了回位子,没有造成更大的骚动。但这一段小小插曲,也让会场中的我开始思考,场内许多专业人士固然因为国家公园的设立而欢天喜地,但场外的人呢?海洋保护区(注解)对渔民、对一般民众的意义究竟为何?


海洋保护区的意义


海洋保护区,顾名思义是将特定海域以禁捕区(no-take zones)(注解)或其他有效的手段将人类行为(渔业、观光、石油汲取)排除或减缓,以使该海域得以休养生息。这样做到底有没有效呢?我们不妨看看先民们的例子:每年3月至7月是兰屿达悟族的飞鱼季,这段时间,不能自行打鱼,不能捕捉珊瑚礁鱼类以及底栖鱼类,只能捕捉飞鱼和浮在浅层的回游性鱼类,否则将无法受到神灵的眷顾。十七世纪夏威夷部落也开始透过部落的法律体系(Kapu)规范渔捕活动,划设禁渔区,违者处以死刑。这些,都是各民族经过生活经验的累积所发展出来的信仰、社会规范,他们透过这些手段以达资源永续利用的目的。


十九世纪,由于科学知识与研究方法的精进,人们开始以各种科学调查验证海洋保护区的效果。 1886年,为了解答「海中的鱼是否取之不尽,用之不竭」这项争论,科学家们以苏格兰的两处海湾为实验场,一处开放渔船照常捕鱼,一处则实施禁渔长达十年之久,十年之后,科学家们再次统计,禁鱼海湾较开放海湾拥有更多的鱼,更健全的生态系。此后,全球各地都开始类似的调查,虽然各地由于海洋环境及其所包含物种的不同,对于海洋保护区的实质效果,结果并不一致,但大致可归纳出一结论:若一海域透过有效的手段禁止或降低人为干扰,对其生态之恢复有正向影响。


然而,这样看来,渔民们的担心似乎也有道理,因为保护区一划下去,他们马上就无法在原本熟悉的海域作业,对渔民个人、家庭生计所造成的影响是立即且直接的。但其实,划设海洋保护区最大的目的并非是让区域内的鱼从此过着幸福美满的生活,我们是期待它的溢出效应(Spill-over effect)。即虽然保护区内不能捕鱼,但其受到保护的生态环境能够让各种鱼类稳定繁殖,而当繁殖到一定数量,超过环境所能承载的鱼将会跑出保护区,进而被保护区外的渔民捕获。这也就是「水产银行」的概念:当我们把钱存进银行后,每个月都会固定生利息,我们只取用多出来的利息而不动用本金,这样就可以确保未来的每个月都可以领到利息。由此可见,一个执法确实的海洋保护区,不只保护了鱼,也能不断地提供新鲜优质的渔获,进而保障了渔民的生计。


我们不缺海洋保护区 缺的是整合平台


台湾呢?我们海洋保护区的发展状况又是如何?除了东沙环礁与南方四岛两座海洋国家公园以外,我们其实还有很多不同主管机关以不同法源依据所划设的海洋保护区,包括「渔业法」的渔业资源保育区、「野生动物保育法」的野生动物保护区、「文化资产保存法」的自然保留区以及「发展观光条例」的国家级风景特定区等,只要范围涉及海域或海岸地区,都可算是具有管理法源的海洋保护区。


换言之,我们其实并不缺海洋保护区,只是这些保护区都有各自的管理、执法机关,我们目前缺乏的,是一个能够将这些行政资源加以整合的上位机关或协调平台。也因此导致我们常常会看到渔民因为进入到不同主管机关、法源所管理的海洋保护区而误触法律,而执法机关(多为海巡署)也时常因为不同法源所划设的保护区导致执法时面临法规适用的问题。


此外,亦因为缺乏一个层级较高的海洋专责主管机关,导致主管渔政的渔业署也必须「兼顾」保育工作,但由于资源的开发与保育本来就互相冲突,这也使得渔业署为执行这两项业务时常自我扞格,遭致非议。这些都是我国目前推动海洋保护区所面临的问题。


令人期待的「海洋委员会」


好消息是,目前政府的组织再造正在进行中,而其中关于「海洋委员会」这个未来国家最高海洋专责机关的讨论越来越清楚,其下辖「海洋保育署」、「海岸巡防署」等保育、海域执法专责机关的安排也经过立法院的多次讨论、协商而愈加明确。大家期盼当既有的行政或法律架构相互冲突时,能有一个具有实权的在上位机关出面协调,甚至裁决,让海洋保育相关政策的推动更加确实。


场景回到「南方四岛海洋国家公园」的讲座,经过一早上多位专家学者的分享,已是午餐时间,由于会场内相当闷热,我带着主办单位发的便当步行到场外的大树下用餐,说巧不巧,刚刚那两位抗议的渔民也拿着便当走了出来,跟我坐在同一棵树下。


「喂,我感觉刚刚台上那个教授讲的好像也有道理,如果胡仔越来越多,等满出来我们就可以抓了啊!」


「呷便当啦!」年长渔民瞪了年轻渔民一眼,随后就自顾低头扒着饭。


我也低头扒着饭,但同时在想的是,台湾有几座海洋国家公园,或是台湾的海域主管机关以及相关法规是否能透过组织再造加以整合,这些都是可供我们检视台湾海洋健康的指标。但是,海洋保育的观念是否能透过一次次的冲突、说明与理解深化进入到每一个岛国子民的心中,或许才是让我们的海域资源生生不息,让台湾恢复到过去那座丰余海岛的重要关键,而我们还有很长的一段路要一起走。


注解:


禁捕区:禁捕区(no-take zone)是全面禁捕的区域。一般来说,禁捕区为海洋保护区( Marine Protected area)的核心区,有着比海洋保护区更为狭隘、明确的定义。中文虽将take译为「捕」,然而实际上泛指所有人为取用活动,包括采集、渔捕、汲取石油等各种海中资源。


海洋保护区:「世界自然资源保育联盟」(The World Conservation Union, IUCN)所定义之「海洋保护区」(Marine Protected Area, MPA)为:「在潮间带或亚潮带地区,连同其上的水体、动植物、历史与文化特征,需藉由法律或其他有效的手段来保存部份或全部相关的环境」。换言之,海洋保护区是一个较为抽象且原则性的概念,每个国家依其地理、生态环境及行政制度不同,对海洋保护区有不同的建制、名称与管理模式。实务上,通常会将海洋保护区依其管理强度再细分为核心区、缓冲突、永续利用区(各国使用名称不尽相同)进行分区管理,而我国南方四岛国家公园亦属海洋保护区,并将其所辖海域依前述原则分为海域生态保护区、海域特别景观区、海域游憩区与海域一般管制区。


(作者:孙介珩 台湾国立中山大学海洋政策研究中心研究助理)



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